-병설유치원 확충 및 학교 중심 돌봄시스템 구축-

- 더미래연구소, (재)우리교육연구소

2000년대 이후 한국사회가 급속하게 ‘저출산·고령화’사회로 진입하면서 출산대책의 일환으로 육아의 사회화, 아이 돌봄체계의 확립이 국가적 의제가 된 지 오래다. 출산 및 육아 휴직의 확대, 보육료와 누리과정 지원, 육아수당과 아동수당의 신설, 방과 후 학교, 지역아동센터 등 수많은 정책들이 입안, 추진되었고 막대한 재정이 투입되고 있다. 그러나 자녀를 둔 부모들은 여전히 육아의 어려움을 호소하고 있고, 특히 마음 놓고 아이를 맡길 수 있는 육아시설의 부족, 초등학교 진학 이후 아이 돌봄체계의 공백에 대해 정부의 대책을 요구하고 있다.

지난해 사립유치원 비리 파동은‘보육과 돌봄의 공공성 강화’에 대한 공감대를 사회 전반으로 더욱 확산시켰고, 이에 상응하여 국공립유치원 확충 요구가 폭발적으로 증가하고 있다. 그동안 학부모의 선호도가 높은 국공립유치원 시설이 부족하여 원아를 충분히 수용하지 못했고, 사립유치원 비리 문제가 불거지면서 휴원과 폐원으로 대응하는 사립유치원에 대한 불안감과 불신이 더 커졌기 때문이다.

   ○ 국공립유치원은 원비가 저렴하고, 임용시험에 합격한 교사들로 구성되어 학부모 관점에서 더 안심하고 아이를 맡길 수 있는 장점이 있지만, 그동안 여유 시설과 교실 부족으로 아이들을 충분하게 수용할 수 없었다. 2018년 기준, 우리나라 국공립유치원 시설 비중은 전체 유치원의 53%로 사립유치원보다 높지만, 국공립유치원의 대다수를 차지하는 병설유치원의 학급 규모가 대체로 1~2학급 규모로 적기 때문에 취원 중인 원아 숫자로 보면 국공립유치원 비중은 25%에 불과하다. 그 결과 국공립유치원에 당첨되는 것이 복권 당첨에 비견될 정도로 어려워 그동안 많은 부모들은 자녀를 국공립유치원에 보내기를 거의 포기하다시피 해야 했다.

초등학교 단계에서는, 방과 후 돌봄공백 문제가 있다. 자녀가 유치원에 다닐 때는 종일반을 신청하면 보통 오후 5~6시까지 자녀를 유치원에 맡길 수 있었는데, 초등학교에 진학하면서 부터는 오후 1~2시면 하교하기 때문에 오후 시간대 돌봄공백이 불가피하다. 특히 맞벌이 부부들의 경우 퇴근 시간까지 만이라도 부모가 안심할 수 있는 곳에서 아이들이 시간을 보낼 수 있기를 바라지만, 대체로 사설 학원에 의존할 수밖에 없는 것이 현실이다.

   ○아이를 출산하고 나면 휴직을 하거나 경력단절이 되는 여성이 많은데 자녀들이 초등학교에 입학하는 시점과 맞물려 다시 취업전선에 뛰어드는 여성이 증가한다. 통계청 자료에 따르면, 아이가 초등학교에 입학할 시점이 되면 맞벌이를 하게 되는 부부가 실제로 증가하는데, 이들을 중심으로‘온종일 돌봄’요구가 높다. 적은 수업시수로 운영되는 초등학교 저학년 때는 보통 오후 1시면 하교하는데, 학교 내에 운영되는 초등돌봄교실이나 방과 후 학교 프로그램을 이용하고도 5시면 하교하여, 부모의 퇴근시간까지 공백이 발생한다. 양가 조부모 혹은 도우미의 도움을 받지 못하는 부모는 아이를 맡길 수 있는 사설 학원을 찾을 수밖에 없다.

문재인 정부는 이러한 수요에 부응하여 국공립유치원 확대, 초등학생 온종일 돌봄체계 구축을 공약하고 추진하고 있다.

   ○문재인 정부는 집권 초기「100대 국정과제」를 통해“25% 수준인 국공립유치원 취원율을 2022년까지 40%까지 확대”한다는 계획을 발표한 바 있다. 이후 지난해 사립유치원 비리파문이 터지자, 당정 협의를 통해 이 목표를 2021년까지 조기 달성하겠다는 ‘유치원 공공성 강화방안(10.25)’을 내놨다. 이에 따라 교육부는 2019년 당초 500학급을 증설하기로 했던 목표를 수정하여 1,080학급을 증설하기로 발표했다. 구체적 이행방안으로“단설 유치원을 설립(매입 6개원 포함)하거나, 공영형 유치원 제도를 보완하는 방식, 현 1~2학급의 병설 유치원을 3~4학급으로 규모화”하는 것이 핵심이다.

   ○또한, 문재인 정부는‘온종일 돌봄체계 구축’을 국정과제로 확정하여, 기존 저학년 중심으로 운영되던 돌봄교실을 초등학교 전 학년으로 확대하는 방안을 추진 중에 있다. 특히 부모의 소득수준과 무관하게 초등학생이 돌봄 서비스를 받을 수 있도록 보건복지부와 행정안전부 주도하에 2022년까지 1800개소의 ‘다함께 돌봄센터’를 설치할 계획이다.

   ○최근 서울시도 방과 후 초등학생 돌봄 수요에 대응하여 “현재 4곳에서 시범사업 중인 초등학생 전용 돌봄시설 ‘우리동네 키움센터’를 2022년까지 400곳으로 늘리겠다”고 발표했다.

정부와 지자체의 국공립유치원 확충 방안 중에 단설(매입 포함) 유치원을 설립하고, 공영형유치원을 지원하는 방안과 방과 후 돌봄체계 구축을 위해 돌봄센터를 학교시설 외부에 건립하는 방안은 상당한 재정지출을 수반한다.

 ○먼저, 사립유치원을 매입하는 방식의 ‘매입형 단설 유치원’의 경우, 서울시교육청이 관악구 사립유치원 하나를 59억 9천여만 원(약 60억 원)에 매입한 것이 최초의 사례다. 교육부는 2019년 상반기에는 이 한 곳만 매입하기로 하였고, 하반기에는 5개원을 더 매입하기로 했는데, 관악구 사례를 기준으로 하면, 올해만 300억 원 정도가 추가적으로 소요될 것으로 예상된다. 매입이 아닌 순수 공립단설로 유치원을 설립하려면 부지 확보 비용이 추가되어, 서울시의 경우 한 곳 당 100억 원 이상의 예산이 들어갈 것으로 추산된다. 서울시 구로구의 항동유치원의 경우 “토지매입비와 건설비로만 85억 원”이 들었다.

 ○‘공영형 유치원’의 경우, 시도교육청이 사립유치원에 운영비, 인건비 등의 상당비용을 지원하는 방식이다. 이미 4곳의 공영형 유치원을 지원하는 서울시교육청의 경우 2018년 24억 원의 예산을 편성한 바 있고, 2019년에는 10곳으로 확대하기로 계획하여, 60억 원의 예산을 배정했다. 이를 통해 한 곳 당 연간 약 6억 원의 지원이 발생하는 것으로 추산할 수 있다. 교육부 계획에 따르면 2019년 상반기에 광주 1개원, 강원 1개원이 공영형유치원으로 전환·운영될 예정이고, 하반기에는 20곳을 추가 공모·심사할 예정이다.

 ○학교 외부에 설치되는 돌봄센터도 상당한 재정부담이 발생한다. 정부가 추진하는‘다함께 돌봄센터’의 경우, 1개소당 약 3천 5백만 원(보건복지부가 1개소당 예산 2천만 원 이내 사회서비스투자사업 예산을 지원, 행정안전부가 1개소당 1천 5백만 원 이내 범위에서 리모델링비를 지원하기로 함)이 들 것으로 추산된다. 2019년 보건복지부 예산안을 보면, 다함께 돌봄사업에 106억 원을 투입하기로 했는데 이는 지난해에 비해 97억 원이 증액된 것이다. 이중 센터 설치비만 65억 원이 책정됐는데, 이는 예산의 61%에 해당하는 수준이다. 한편, 이용자는 최대 월 10만원 범위 내로 서비스이용료 부담이 발생한다.

 ○서울시의 ‘우리동네 키움센터’의 경우, 2019년 한 해 설치 및 운영에 필요한 사업비로 138억 원(국비 38억여 원+ 시비 99억여 원)이 책정되어 있다. 이 역시 이용자는 월 10만원 내의 서비스 이용료 부담이 있다.

한편, 인구감소 국면에 따라 소도시를 중심으로 폐교문제가 발생하고 있고, 대도시에서도 학교시설의 유휴교실 증가와 같은 문제들이 대두되고 있다.

 ○역대 정부는 과밀학급 문제를 해소하기 위해 그동안 꾸준히 학교를 증설해왔다.

   - 학교급(초·중·고) 중에서는 초등학교 수가 6천여 개로 가장 많은데, 초등학교 설립은 최근 지방을 중심으로 감소 추세이기는 하지만, 여전히 서울, 부산, 경기 등 인구가 집중된 수도권과 대도시를 중심으로는 꾸준히 증가하고 있다

 ○반면에 출생아 수는 급격히 감소하고 있다.

   - 1995년 71만 5천여 명이었던 출생아 수는 2018년 32만 6천여 명(잠정)으로 24년 만에 54%나 급격히 감소했다. 2016년, 불과 3년 전 통계청이 저위추계로 전망했던 2018년 출생아 수(41만 명)보다 약 10만여 명이나 적은 숫자다.

 ○초저출산으로 인한 학령인구 급감으로 지방에서는 문 닫는 학교가 속출하고 있다. 2018년 기준 전국적으로 폐교된 학교는 초중고 합 3,752개교나 되는데, 그 중 인구밀도가 떨어지는 도지역(특별시와 광역시 제외)에서 발생한 폐교는 3,565개교로 전체 폐교의 95%를 차지한다. 매각폐교를 제외한 1,413개 보유폐교 중 88%(1,250개교)가 초등학교였다.

 ○한편 학교가 부족한 신도시를 중심으로 학교 설립이 꾸준히 이루어지는 곳도 있지만, 도심지역에서도 취학아동의 감소로 유휴교실이 증가하는 문제가 발생하고 있다. 민주당 노웅래 의원이 2017년 각 시·도교육청으로부터 받은 시도별 유휴교실 현황에 따르면, 2017년 기준 초중고 합 6,162개 교실이 빈 교실로 조사되었으며 이 중 41%가 수도권(서울·인천·경기)에서 발생한 것으로 나타났다.

2018년 0.98명이라는 역대 최저 합계출산율이 보여주듯, 우리나라의 인구감소 추이는 예상보다 훨씬 더 빠른 속도로 진행되고 있고, 이에 따라 기존 학교의 빈 교실이 지금보다 빠르게 증가하게 될 것도 확실하다. 이런 상황에서 돌봄교실 설치, 국공립유치원 확충 등 돌봄서비스 공급을 학교가 아닌 외부시설에서 모색하는 것은 예산 낭비다. 더구나 학생들의 입장에서 학교에 대한 접근성이 외부 그 어떤 시설보다 좋을 수밖에 없다는 점에서 교내 시설활용을 적극적으로 검토할 필요가 있다.

 ○물론 저출산 국면을 타개하여 출생아 수를 증가시키는 것이 가장 중요한 정책적 목표이며 가능한 모든 수단을 동원하여 출산율을 회복시킨다면 폐교나 유휴교실 증가 문제들이 완화될 것이라는 견해가 있을 수 있다. 그러나 지난 13년 동안 153조가 넘는 예산을 저출산 문제 해결에 쏟아 부었음에도, 출생아 수는 점점 줄어들고 있는 것이 현실이다.

 ○또한 학교 유휴교실을 적극적으로 활용하는 정책을 집행했는데, 출산율이 회복되어 인구수가 증가해서 학급으로 활용할 교실이 부족하면 어떻게 하냐는 우려도 있을 수 있다. 그동안 태어난 출생아 수는 정해져 있으므로, 앞으로 최소 6년은 초등학교 유휴교실이 증가할 것이 확실하다. 이후 출산율을 회복시키기 위한 모든 정책을 취한다고 해도 앞으로 1명대의 합계출산율을 회복하고 유지하는데 최소 15년은 소요될 것으로 예측된다. 선진국 중에서도 출산율 제고에 가장 성공적이었다는 프랑스를 기준으로 보면, 출산율이 가장 저조했던 1995년(합계출산율: 1.71명)으로부터 단 0.2명을 올리는데 15년(2010년: 1.98명)이 소요됐다. 만약 우리가 프랑스보다 더욱 성공적으로 출산율 회복을 이루면, 그 때 가서 학교 공급을 늘리는 방식으로 수요에 대응하면 된다. 그러나 지금은 적어도 15년 내에 발생할 빈 교실 문제에 대한 활용방안이 필요한 시점이다.

 ○작년 초 교육부와 보건복지부는 학교시설 활용과 관련한 부처 회의를 갖고, 시설 활용원칙수립 및 시설관리 방안의 큰 틀을 논의한 바 있는데, 큰 원칙은 있으나 구체적 정책 추진으로까지는 나아가지 못한 상황이다.