- 더미래연구소, (재)우리교육연구소

○ 1949년 「교육법」제정 이후 1952년부터 대통령에 의해 임명되던 교육감은 1991년 「지방교육자치법」이 제정된 이후로는, 각 시·도에서 간접 선출됐다. 1991년부터 1996년까지는 교육위원회에 의한 간선, 1997년부터 2006년까지는 학교운영위원회 선거인단 간선에 의해 교육감이 선출되었다.

○ 그러나 그와 같은 교육감 간접선거 과정에서 벌어진 부정·비리, 교단 분열 등의 문제가 지적되면서 참여정부에서는 주민 대표성을 보장하는 주민직선제 도입을 추진했다. 그 결과 2006년 「지방교육자치법」개정에 따라 2007년부터 주민직선제로 교육감 선거가 치러졌으며, 시도지사를 선출하는 지방선거와 함께 2010년과 2014년, 2018년 세 차례 전국동시선거가 치러진 바 있다.

· 세 차례의 교육감 전국동시선거에서는 상당수의 전교조(전국교직원노동조합) 출신 교육감 후보가 진보후보로 출마하고, 그 외 후보들은 중도 혹은 보수 후보로 출마하여 경쟁하는 구도가 형성됐다. 2010년 첫 전국동시선거에서는 16개 지역 중 6곳(37.5%)에서 진보교육감이 당선되었으며, 2014년과 2018년 선거는 진보교육감이 압승하는 결과를 보였다. 2014년은 17개지역 중 13개 지역(76.4%), 2018년은 17개 지역 중 14개 지역(82.3%)에서 진보교육감이 당선됐다.

· 이처럼 교육감은 각 지자체의 시도지사와 분리되어 주민에 의해 직접 선출되고 있고, 지방의회에서 간선으로 선출되던 교육위원회는 위원회의 과반수를 2010년 단 한차례 주민직선으로 선출하였으나, 2014년부터 폐지(제주도를 제외하고)되었으며 이후 지방의회의 상임위로 통합되었다.

○ 교육감 주민직선제 실시는 주민이 직접 투표함으로써 교육감에 대한 주민 대표성을 강화하고, 다음 선거를 통해 책임을 물을 수 있다는 점에서 주민 통제의 원리를 구현하며, 지역의 교육 정책에 대한 일반 주민들의 관심을 제고시킬 수 있다는 점에서 긍정적인 면도 있다.

○ 그러나, 기대와 달리 많은 문제점을 발생시킨 것 또한 사실이다. 주민직선제가 치러진 첫해 2007년 부산 교육감 선거에서 투표율은 15%에 불과했으며, 첫 전국동시지방선거로 치러진 2010년 선거는 54.5%로 투표율이 제고되긴 했으나, 여전히 후보에 대한 낮은 인지도에 따른 깜깜이 선거라는 비판을 받고 있다. 그 밖에도 과도한 선거비용 문제, 선거에 따른 교육의 정치·이념화 등의 문제가 선거 때마다 지적되고 있다.

· 먼저, 교육감 선거는 깜깜이 선거라고 불릴 만큼 주민들의 교육감 후보에 대한 인지도가 매우 낮다. 2018년 교육감 선거를 한 달 앞두고, 한국일보와 KBS가 한국리서치에 의뢰해 실시한 여론조사 결과, “교육감 후보로 누가 적합한지 모르겠다는 응답이 최대 54.4%(인천)에서 41.9%(서울)에 이르러, 유권자 2명 중 1명은 후보가 누군지조차 모르는 것”으로 파악됐다. 뿐만 아니라 박선나(2017)가 분석한 2014년 유권자 정치의식조사 결과에 따르면, “유권자들이 어떤 시도지사를 뽑을지에 대한 단서는 주로 일주일 전에 결정되는 반면, 어떤 교육감을 선택할지에 대한 단서는 투표 당일과 투표 1~3일 내가 가장 많은 것으로 밝혀져, 유권자들은 정당 정보가 없는 교육감 후보를 선택하기 위한 정보를 대체로 선거 전날 급히 찾아야 하는 것”으로 확인됐다.

· 또한 교육감 선거에 투입되는 과도한 선거비용 문제도 선거 때마다 거론된 문제다. 일반적으로 정당의 지원을 받고 후원금 모금이 상대적으로 쉬운 시도지사와 달리 교육감은 비정당인에, 교육 경력이 오래된 교육자 출신이 많다 보니 선거비용이 부담되어 출마자체를 못하는 교육자들이 많다. 또한 이종근(2015)에 따르면, “과도한 선거비용 소요는 소위 후보단일화를 통한 뒷거래, 선거자금 차입과 이면계약 등으로 인한 혼탁선거로 변질되어 선거결과를 왜곡시키는 상황을 초래”하였다. 곽노현 전 서울시교육감도 “후보단일화를 위한 후보자 매수 혐의로 대법원에서 징역 1년형을 확정”받은 바 있다.

- 선거관리위원회 보도자료(2018.7.20.)에 따르면, “2018년 제7회 시도지사선거에 출마한 후보자 71명의 선거비용지출액은 총 541억여원이고, 후보자 1인당 평균 7억 6천여만원을 지출한 반면, 교육감선거 후보자 61명의 선거비용 지출액은 총 677억여원이었고, 후보자 1인당 지출액은 11억여원”으로, 교육감 평균 선거비용지출액이 시도지사보다 높았다는 것을 알 수 있다.

○ 이렇듯 주민직선제의 문제점을 지적하며 전국 시도지사 및 행정학계에서는 교육감을 시도지사와 별도로 분리 선출하지 않아야 한다고 주장(통합론)하고, 교육계에서는 교육감을 분리선출하는 현 제도를 유지하되, 문제점을 제도적으로 보완해가야 한다고 주장(분리론)해오고 있다. 시민사회에서도 통합론과 분리론이 나뉘어 팽팽한 논쟁을 벌여왔다.

○ 국회에서도 교육감 선출제도와 관련하여 오래전부터 논의가 있었는데, 특히 교육감 주민직선제 실시 이후로 ‘진보 성향 교육감’이 대거 당선되면서 ‘보수 정당’의원들이 교육감 선출방법을 바꾸는 내용의 개정안을 매해 발의했다.

· 17대 국회부터 20대 국회까지 교육감 선출제도와 관련한 법률개정안을 발의한 역사를 보면, 17대 국회에서는 교육감이 간선으로 선출되던 시기이기 때문에 주민직선제로 변경하는 것과 관련하여 논의가 활발했다. 2006년 주민직선제로 개정된 이후 18대부터 20대 국회에서는, 주민직선제에 대한 문제점이 확인되면서 교육감 직선제를 대체할 방안에 대한 논의가 이루어졌다. 아래 <표 2>에서 보듯, 보수정당인 자유한국당(전신 새누리당, 한나라당) 소속 의원들이 해마다 개정안을 발의했는데, 이는 ‘진보’성향의 교육감이 대거 당선된 결과와 관련 있다. 개정안 발의 내용은 크게 3가지로 분류된다. 첫째는 시도지사에 의해 교육감이 임명되는 방식, 둘째는 교육감과 시도지사가 러닝메이트를 이루어 선거 공동후보로서 주민에 의해 선출되는 방식, 마지막은 교육감 선출방법을 각 자치단체 주민들이 정할 수 있도록 시·도조례로 규정하는 방식이다.

○ 사실 교육감을 어떻게 선출할지는 교육자치를 실현하기 위한 하나의 방안일 뿐이다. 자치경찰제 도입 논의에서와 마찬가지로, 교육자치는 중앙에 집중된 권한을 지방으로 이양하는‘분권’적 차원에서뿐만 아니라, 주민의 참여 및 민주적 통제장치를 보장하는 ‘자치’를 실현할 수 있어야 하고, 결국 교육감 선출방법도 그 원리를 구현하는 방법으로 모색되어야만 한다.

· 우리나라 교육자치는 아직도 국가와 지방이 수직적 위계구조를 벗어나지 못하고 있다는 지방자치 본연의 한계가 그대로 반영되어 있다. 대입제도 및 초·중등 교육과정 등 수많은 중요한 교육 정책이 교육부를 중심으로 국가적 차원에서 결정되다 보니, 교육감들이 지역 실정을 고려하여 정책을 수정·반영할 여지가 거의 없다. 교육감에게 위임된 권한이더라도 교육부의 감독·견제장치가 있어서 실제 ‘독자적’으로 추진되는 정책도 찾기 어렵다.

· 그나마 문재인 정부 출범 후 ‘교육자치정책협의회(’17.8~)’를 설치하여, 교육부 고유 권한을 시도교육청으로 배분하고, “법률 근거가 없는 교육부의 규제적 지침을 원칙적으로 폐지”하여 교육청의 자치권을 강화하는 등 제도 개선 노력이 이루어지고 있다.

· 그러나 그러한 노력으로 중앙의 권한이 교육청으로, 교육감에게로 이양된다고 해도, 더 많은 주민과 학생들의 목소리를 반영할 수 있는 교육자치 환경으로 발전할 것인가에 대해서는 회의적인 시각도 많다. 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 근거로 교육이 일반행정이나 정치로부터 기계적으로 분리되어야 한다는 인식 때문에, 교육전문가 내지는 교육계관료들만 교육자치의 주체가 될 수 있는 현실이 그러한 우려를 만들고 있다.

○ 따라서 본 보고서는 교육감 선출방법을 둘러싼 교육자치와 관련된 그동안의 쟁점을 정리해보고, 해외 사례를 종합검토하여 ‘교육자의, 교육자를 위한 교육자치’에 머물지 않고 ‘지역민의, 지역민을 위한 교육자치’로 나아갈 수 있는 교육감 선출 방법에 대해 제언을 하고자 한다.